摘要：政府的善治是一流学科建设的重要前提，但是，目前我国政府在学科建设中依然遵循一种简单主义的行政逻辑，表现为形式化的指标导向、离散式的要素投入和一刀切的目标定位，这显然不符合学科发展内在的逻辑。因此，积极转变政府职能、全面提升治理能力、实现政府善治是一流学科建设的必须。

一、政府善治：一流学科建设的基础

一流学科的建设有赖于一流的政府管理，有赖于政府的善治。从外部制度的角度说，目前制约我国学科发展和建设最为重要的因素之一无疑是政府与大学的关系。在目前的治理结构中，如果不能有效地转变政府在学科建设方面的思维和行为模式，一流学科的建设无异于空中楼阁。对学科建设而言，怎样才算是政府善治？ 

从理论上来说，就是政府必须在学科建设中有效地扮演好自身的角色，科学合理地履行好自身的职能。而要做到这点并不简单，往往涉及政府、大学和市场的复杂关系。三者之间的完全和谐与稳定的平衡从来就不是一件容易的事情。尤其是对处于这样一个特殊的制度框架以及特殊的经济发展阶段的中国大学来说，政府权力在体制惯性的作用下表现出比其他国家更为强烈的干预冲动。 

在一流学科建设中，政府管理的真正困境在于，如何把自上而下的政府权威逻辑与自下而上的学术逻辑之间的张力调试在合理的范围之内，并找到有效的均衡点。一方面，由于“学习和研究的错综复杂性和不可预见性要求高度自由”，政府的权力在学科建设方面应该有明确的边界。但另一方面，政府必须为学科提供基础性的资源并从国家战略的宏观角度为学科发展有效地进行规划和引导。任何一方面政府做得不好，都可能对一流学科建设的目标产生很大影响。然而在实践中，政府往往很难准确把握自身的职能和角色：要么认为学科建设完全是大学自身的事情，因此政府不应该也不能够涉及;要么把学科建设纳入行政化的管理序列之中，事无巨细地介入到学科建设的内部过程中。对中国目前来说，要实现政府善治，关键在于政府积极地深化改革，实现政府职能和权力运行方式的有效转型。政府必须对学科有非常深刻而准确的认识，从学科发展的自身逻辑出发，为学科创造出最佳的行动空间和制度环境。

国务院《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》提出了一系列非常重要的原则和指导意见，尽管关于大学和学科外部治理结构，特别是与政府的关系方面，这一方案并没有着墨太多，但是，其中的“基本原则”强调，以改革为动力，“着力破除体制机制障碍，加快构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于学校科学发展的体制机制”，这其实就是政府善治的基本要求。

目前，各地方政府都在积极响应中央关于建设“双一流”的文件精神，结合本地实际正在制定或已经出台了一流学科建设的相关方案，可以说，一流学科的建设得到各地政府前所未有的重视，但是，仅仅这样显然是远远不够的。地方政府应该深入把握一流学科发展的内在逻辑，在此基础上积极转换思维、转变职能，不断提升政府在一流学科建设中的治理水平和能力，避免在大学建设和学科建设方面走弯路，避免重蹈覆辙，认识到这点对于在真正意义上达成一流学科建设的目标尤其重要。  

二、当前学科建设中的政府职能困境

应该说，在过去的几十年时间里，我国对学科建设不可谓不重视，投入也不可谓不巨大，但是，我国学科发展的水平与世界一流的目标依然存在着较大的距离，这与政府职能不到位、不科学有着直接的关系。在很长时间里，我们总是习惯于通过行政主导的方式，以自上而下的行政手段来“抓”学科建设。这种行政化的方式总体上崇尚一种简单主义的逻辑，政府对学科的管理职能更多的是从政府自身管理和考核的简单化、便利性的角度出发，而不是从是否有利于真正提升学科水平和能力的角度出发。这种行政化的简单主义逻辑主要体现在以下几个方面：

形式化的指标导向。一是形式化的指标导向。从政府的便利性角度来说，指标化管理无疑是一种最为简单而直接的方式，而且这种管理方式将行政目标和责任落实在经过专业设计的指标体系上，从而使得行政过程看起来更具有合法化基础，因此，总是受到政府的偏爱。但是，指标化管理最大的问题在于政府只注重形式化的指标完成情况，而不关注实际的效果。

在学科建设中，政府的这种指标化管理体现得更加明显，政府评价一个学科发展的水平总是从一些可量化的、看得见、摸得着的指标来衡量。这些指标包括学科发表的论文、承担的项目、所获奖项的数量和级别，或者是学科在国内的排名，学科职称、学历、年龄结构等。以这些指标的表现作为资源投入的核心依据，并通过比较不同学科之间的这些指标情况来考核学科的发展水平和学科建设的情况。而对于这些指标对学科水平的提升到底有何意义以及学科本身到底在多大程度上对经济社会发展有真正的贡献和功用则往往并不是政府关心的问题。 

在这种管理模式下，各个大学和学科把主要的精力都放在了满足和完成这些没有实践价值的指标上，一些大学甚至通过目标责任制的加压方式，把这些指标分解到具体的学院、学科和个人，把这些指标与职称评审、科研奖励和先进个人等结合起来，形成自上而下的完整的责任链条，而学科往往成为链条的最末端。结果导致学科沦为完成这些指标的工具，而忘记了本身真正的使命，与一流学科的价值和功能背道而驰。  

离散式的要素投入。二是离散式的要素投入。学科实质上是以知识的生产、传播和应用为目标，以学者为主体，以知识信息和各类学术资源为支撑，按照学问的具体分类开展科学研究、人才培养和社会服务的组织。学科是一个由各种要素组成的有机系统，学科功能的有效发挥很大程度上取决于这些要素之间的整合、配合程度。但是，由于政府不同部门之间分散式的权威和不同部门出于自身职能的倾向，政府很多时候并没有把学科视为具有完整功能的系统，而是更习惯于从本部门简单的逻辑出发，从各个孤立要素的角度来抓建设。强调对各个要素的离散式投入，把资源投入到离散化的个人、课程、实验室、团队等。

在评价对象上，政府更加倾向于对离散式的单个人的评价，强调第一作者、负责人等个人身份，而忽略对个人作为学科成员的角色在学科发展和建设中的价值评价。学科成员为了迎合这种个人化的评价机制，不得不把大部分精力投入到自己的“一亩三分地”，而忽略自身本应承担的学科组织化的使命。从根本上来说，这是一种传统个人作坊式的小农经济生产模式，与统一领导、相互配合、分工有序、协同创新的现代学术运行体系格格不入。正是这种离散式的要素管理模式，使得我国学科组织化功能难以有效发挥，学科的发展呈现出散、弱、小的特征。  

一刀切的目标定位。三是一刀切的目标定位。对学科进行整体的规划是学科建设中政府职能的重要体现，对本地不同类型、不同层级的大学在学科发展方面的差异性等问题需要进行系统深入的思考，但是，很显然，目前政府在这方面明显的缺位，政府普遍采取一种大而化之、一刀切式的简单化的管理方式。

政府往往不考虑不同学校在层次、类型和功能方面的差异性，而一味强调上水平、上层次、上规模，结果导致所有的大学（不管自身的层次、规模和水平）在学科专业设置和建设上，不是针对自身的基础和条件而有所选择，而是热衷于开设新的热门学科，大学在学科发展方面都盲目求大求全，相互攀比。尤其是原有单科性院校纷纷向综合性大学看齐，一些学校甚至把自身的特色和优势学科放在一边，而片面地追求所谓的综合型大学，结果导致不同大学在学科建设方面呈现出粗放式的低质量重复建设。  

不可否认的是，政府这种简单主义的行政逻辑对于在较短的时间内推动学科繁荣和规模扩张起到了积极的作用，为学科的进一步发展奠定了较好的基础。但是，对于目前强调学科发展从规模到质量，瞄准世界一流的新背景下，这种逻辑和管理方式已经表现出越来越明显的不适应性。

三、面向一流学科建设的政府职能转型

首先，对学科的评价从指标导向转变为实践价值导向。政府职能转型的逻辑起点在于政府对一流学科内涵的科学理解，政府必须对到底什么是一流学科有科学的认知。对政府来说，在建设一流学科战略制定之初，就必须先明确到底什么样的学科才是真正的一流学科，一流学科建设的真正价值到底体现在哪些方面。从根本上来说，学科建设和发展的最终和根本目的是为社会和人类服务的，是为了满足真正的需求。一般来说，这种需求包含两个层面：一是社会实践的需求；二是知识体系建构的需求。

从社会实践需求的层面看，一流的学科必须从事一流学问的研究，而这种“一流”如果脱离了实践的价值也就变得没有意义了。因此，一流的学科必须为真正具有高价值的问题寻找出解决之道，必须直面国家、民族和人类的“大问题”或“大危机”。 

从知识体系建构的层面来说，任何学科都不是凭空生长出来的，离不开完整的知识体系的强有力支撑，一些基础性的学科尽管不直接对实践产生作用，但却是知识体系的基石，离开了这一基石，知识体系的建构无异于空中楼阁。只有从实践价值和知识建构的角度来谈一流学科建设才有意义，而政府在一流学科建设的制度安排上自然应该基于这种基本的价值导向。 

政府的职能重心需要从过去的行政主导向新的制度引导的角色转型，通过制度安排的方式，逐渐改革评价机制，建立新的激励机制，引导各个大学学科建设与国家和世界的“大问题”或“大危机”对接，积极鼓励学科参与到知识体系的建构中来。政府需要从行政化的指标泥淖中走出来，依照问题本身的价值来配置政府的资源，并鼓励各学科通过竞争的方式参与这种资源配置，依照解决高价值问题的能力和知识体系建构中的价值来评价学科水平。 

其次是从离散化的要素驱动转变为协同式的创新驱动。现代一流学科必须具有良好的资源凝聚机制和能力，需要通过要素协同和资源集成的方式实现源源不断的创新。现代一流学科集成式的创新既包括学科领域内的资源聚集，也包括学科对市场、企业资源的集成，同时还包括政府不同部门资源的集成。通过制度创新的方式积极推进学科更加有效的凝聚资源，实现集成式创新。政府需要积极转变职能，更好地厘清与大学的关系，推进学科的组织化过程，更好地凸显学科作为基层学术组织在知识创造过程中的主体性地位，扩大学科在人事、财务、评价等层面的自主权，依照学科联合和协同的需求，建立更加灵活、更加科学的机制。

有效打破学科之间、特别是学科跨校资源以及国内国外资源凝聚的各种束缚，促进一流人才向一流平台流动的激励机制。充分激发市场在学科建设中的活力和潜力，建立更加科学的校企联合机制和产学研合作平台。而对政府本身来说，更加需要克服片状化政府权威带来的离散效应，建立学科建设的政府纵向和横向协同机制，在资源投入、学科评价和组织推动方面建立更加畅通的沟通机制。 

最后是从一刀切的目标定位转变为分类分层的内涵建设。世界一流大学的经验早已证明，任何大学在学科建设方面的能力都是有限的，差异化、特色化是学科建设的基本路径。地方政府需要依照本地经济社会发展的具体实际，不同大学的不同发展阶段和水平、大学的传统和特色等具体情况，对本地学科建设进行整体规划和顶层设计。在对本地高等教育生态进行深入系统分析的基础上，对不同高校学科建设的层次、类型进行较准确的把握，紧扣学校的不同定位，优化学科生态结构。

促进高校在学科建设方面的有效竞争、有序竞争，鼓励学校在学科建设方面办出特色，做专、做精。这需要政府积极改变在学科评价和目标设定方面一刀切式的管理模式，针对不同类型、不同层次高校的学科建设进行差异化的目标定位，并基于这种定位进行差异化的评价标准和资源投入方式。同时，积极建立学科调整的动态机制，引入市场力量，对于一些基础薄弱、与社会实践需求脱节、不同学校间重叠性比较高的学科及时进行调整。 

原文刊载于《中国高教研究》2016年第5期第7-9页